Il sistema territoriale dei controlli ufficiali è articolato su due livelli organizzativi di autorità competenti: il livello regionale con l’Autorità Competente Regionale (ACR) afferente alle strutture della Direzione Salute e Integrazione Socio-sanitaria ed il livello locale con l’Autorità Competente locale (ACL), rappresentato dalle Aziende Unità Sanitarie Locali e in particolare dai Dipartimenti di Prevenzione.

Alla Regione spettano :

• compiti di indirizzo e coordinamento delle attività territoriali delle ASL;
• elaborazione e adozione dei piani regionali di controllo;
• definizione degli standard di funzionamento delle A.C. (in tema di procedure per lo svolgimento dei controlli, organizzazione interna, piani di formazione, ecc.)
• supervisione e controllo sulle attività delle ASL;
• elaborazione delle rendicontazioni previste;
• analisi dei risultati degli audit di cui all’art. 4 Reg.(CE) 882/2004 e adozione delle relative misure per garantire la sicurezza alimentare.

Alle AUSL, autorità competente locale, spetta la pianificazione e l’esecuzione dei controlli ufficiali sugli operatori. Il territorio regionale è suddiviso in 10 Aziende Unità Sanitarie Locali (AUSL). Le strutture organizzative delle ASL interessate sono i Dipartimenti di prevenzione e in particolare:

• Servizio Igiene Alimenti e Nutrizione (SIAN)
• Servizio Igiene Alimenti di origine animale
• Servizio Igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche
• Servizio Sanità animale

La questione delle autorità competenti ad effettuare i controlli ufficiali e ad adottare provvedimenti sanzionatori  merita attenzione e chiarezza, che non può che prendere le mosse dalle norme in materia, nazionali ed europee.

Il D.lgs. 193/2007 di attuazione della Direttiva 2004/41/CE, definisce le Autorità competenti in materia di sicurezza alimentare finalizzate all’osservanza di quanto previsto dal Regolamento CE 882/2004. Non ci sono dubbi circa l’individuazione della ASL quale autorità competente sul territorio nel campo dell'igiene degli alimenti e nel settore del benessere degli animali; tuttavia, il riferimento a norme superate che individuano il sindaco quale autorità sanitaria locale, genera confusione e ambiguità circa le funzioni e le responsabilità. È importante, quindi, ricondurre questa delicata materia in una cornice normativa chiara e inequivocabile. Pertanto, si effettua di seguito una puntuale ricognizione  delle norme comunitarie e nazionali e dei principi che portano ad una univoca interpretazione.

• Il Regolamento CE n. 882/2004 (art. 4 c.c.3 e 5) stabilisce tassativamente che il sistema dei controlli ufficiali messo in atto da uno Stato membro può individuare diversi livelli o uffici, ma all’interno del medesimo organo, per garantire il coordinamento fra tutti gli operatori e analoghe competenze da parte di tutti i soggetti coinvolti;
• Il d.lgs. 193/2007 (recepimento della Direttiva 2004/41 CE) stabilisce che ai fini dell’applicazione dei Regolamenti che operano sul cosiddetto pacchetto igiene “le Autorità competenti sono il Ministero della salute, le Regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e le Aziende unità sanitarie locali, nell'ambito delle rispettive competenze”;
• Con la Sentenza n. 2893 del 9 giugno 2014 il Consiglio di Stato – Sez. III ribadisce che l'autorità sanitaria competente in materia di tutela, benessere e salute degli animali è l'azienda sanitaria locale e che “la competenza del Sindaco, quale autorità sanitaria locale ed ufficiale di governo, si radica  nel caso in cui si debbano affrontare casi di emergenze sanitarie o di igiene pubblica che interessano la popolazione locale”; per cui il Sindaco - si legge sempre nella Sentenza – “è legittimato all’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti al fine di prevenire o eliminare gravi pericoli per l'incolumità dei cittadini (T.U.E.L. D.lgs. 267/2000 - art.54 ) e solo  in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica;
• La modifica dell’art. 54 del D.lgs. 267/2000, approvata con la Legge 125/2008 non cambia la sostanza della ripartizione dei compiti e dei ruoli tra enti in caso di emergenza, in quanto stabilisce che: “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana”;
• Il D.lgs. 112/1998 che tratta del conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni e Enti Locali, all’art. 117 non è superato e recita:

“1. In caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Negli altri casi l'adozione dei provvedimenti d'urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell'emergenza e dell'eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali.

2. In caso di emergenza che interessi il territorio di più comuni, ogni sindaco adotta le misure necessarie fino a quando non intervengano i soggetti competenti ai sensi del comma 1.”

• la definizione del ruolo e dei poteri del Sindaco in materia di sanità pubblica e di polizia veterinaria è richiamata anche da circolari e interpelli del Ministero della Salute, che ribadiscono l’attribuzione alle ASL delle specifiche competenze e dei conseguenti poteri di adozione dei provvedimenti, mentre confermano il ruolo del Sindaco solo negli eventi straordinari sopra citati (quesito posto dalla Direzione generale sanità animale e farmaco veterinario del Ministero della Salute con nota n. 23004 del 20/11/2008 all’Ufficio Legislativo e relativa risposta e n.1948 del 3/02/2009 trasmessa alle Regioni); 
• in sintesi, quindi, rimangono in capo al Sindaco esclusivamente i seguenti poteri:

a) adozione di provvedimenti in caso di emergenze sanitarie del territorio, per le quali il Sindaco rappresenta la propria Comunità locale e i suoi interessi;

b) adozione di provvedimenti per casi urgenti di pericolo che minacciano l’incolumità della comunità e per i quali il Sindaco agisce in qualità di “ufficiale di Governo”.

Pertanto, al di fuori di tali casi e di questo ruolo “straordinario” del Sindaco, la competenza “ordinaria” è esclusivamente delle ASL che con i propri atti aziendali definiscono funzioni e responsabilità delle strutture e degli operatori al proprio interno.

Stabilite con chiarezza ruoli e competenze, si assume che solo alle Asl spettano per competenza i provvedimenti di carattere ordinatorio e cautelare (prescrizioni, sequestri, sospensioni, ecc.) di cui all’art. 54 del Reg. (CE) 882/2004, predisposti a seguito di rilevata non conformità da parte del personale ispettivo,.

Con circolare n. 81982 del 01/07/2008 la Direzione Regionale Affari Giuridici e Legislativi della Regione Lazio ha fornito precise indicazioni su due questioni importanti, richiamando la normativa nazionale e comunitaria:

a) a chi, all’interno della ASL, compete l’adozione dei provvedimenti di carattere ordinatorio e cautelare;

b) se gli eventuali ricorsi possano essere proposti in via gerarchica alla Presidenza della Giunta regionale o al Dipartimento di prevenzione delle ASL.

Riguardo la prima questione si stabilisce che sono gli atti aziendali a definire ruoli e responsabilità e, quindi, anche il soggetto deputato alla firma dei suddetti provvedimenti.

È molto importante, oltre che  opportuno, dunque, che le aziende unità sanitarie locali individuino nei propri atti gli organi competenti ad adottare i diversi tipi di provvedimenti. Pertanto, senza interferire con l’autonomia delle strutture sanitarie, il conferimento delle responsabilità e competenze per l’adozione delle misure di cui all’art. 54 del Reg. (CE) 882/2004, potrà avvenire attraverso l’Atto aziendale di organizzazione, il regolamento del Dipartimento di Prevenzione, un regolamento o una deliberazione ad hoc. Tuttavia, per garantire una omogeneità sostanziale su tutto il territorio regionale, si stabilisce che, in via generale, le funzioni  di autorità competente per il rispetto del Reg. (CE) 882/2004 sono assegnate alle Strutture di Igiene Alimenti e Nutrizione, Igiene Alimenti di Origine Animale, Igiene degli Allevamenti e Produzione Zootecniche e Sanità Animale, in base alle specifiche competenze e i provvedimenti di carattere ordinatorio e cautelare sono adottati dai rispettivi Responsabili.

Il personale ispettivo (veterinari, medici e tecnici della prevenzione) predispone gli atti derivanti da rilievi di non conformità, accertati sul campo, e può rendere immediatamente esecutivi i provvedimenti in caso di urgenza per la tutela della salute pubblica. I responsabili delle UU.OO. competenti ratificano il provvedimento adottato con procedura d’urgenza in tempi ragionevolmente brevi (presumibilmente 48 ore).

Riguardo il secondo punto, a seguito di attento esame delle norme sull’argomento, si esclude la legittimità del ricorso al Presidente della Giunta regionale e si stabilisce che – in conseguenza della delega alle ASL delle funzioni e compiti amministrativi in materia di prevenzione e assistenza in materia sanitaria (L.R. 14/1999)- il ricorso deve essere proposto alle ASL e in particolare ai dirigenti, titolari di funzioni amministrative e gestionali, che si pongono in una posizione di sovra-ordinazione rispetto a colui che ha adottato il provvedimento stesso, secondo quanto previsto dai singoli atti aziendali. Infatti, il ricorso gerarchico proprio è previsto dall’art. 1 c. 1 del DPR 1199/1971- Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi - secondo il quale “Contro gli atti amministrativi non definitivi è ammesso ricorso in unica istanza all'organo sovraordinato, per motivi di legittimità e di merito, da parte di chi vi abbia interesse”. Pertanto, nel caso specifico l’operatore del settore alimentare può presentare ricorso, in un unico grado,  all’organo gerarchicamente superiore a quello che ha prodotto l’atto, all’interno della ASL, con la possibilità di presentare memorie e documenti. Il Presidente della Giunta regionale non può in alcun modo essere considerato in posizione gerarchica direttamente sovraordinata rispetto ad una Unità Operativa della ASL.

Nel caso, invece, del cosiddetto ricorso improprio, esso viene presentato ad un organo della pubblica amministrazione che non ha rapporti di tipo gerarchico con l’amministrazione che ha prodotto l’atto. In questo secondo caso, sarà possibile ricorrere al TAR per impugnare il provvedimento amministrativo o al Presidente della Repubblica. 

Per quanto riguarda le sanzioni amministrative si rimanda alle disposizioni della Legge regionale n. 30/1994 che ha delegato le funzioni inerenti l'applicazione delle sanzioni amministrative in materie di competenza regionale ai Sindaci dei Comuni nel cui territorio sono state commesse le violazioni. Come confermato anche da circolari esplicative dell’Area regionale Tributi, ai sensi dell’art. 2 della citata legge n. 30/1994 l’autorità amministrativa competente ad emettere ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18 della Legge n.689/1981 e, conseguentemente a ricevere il rapporto dal funzionario accertatore, è il Comune nel cui territorio  è avvenuta la violazione ed è pertanto sempre all’Amministrazione comunale che devono essere inoltrati dal soggetto interessato eventuali scritti difensivi o richiesta di audizione orale.

• A - Autorità competenti e organismi di controllo
  Descrive la struttura e le competenze delle Autorità centrali, regionali e locali, delle altre Istituzioni coinvolte nelle materie di pertinenza del PNI e degli organismi cui sono stati delegati compiti di controllo ufficiale;
• B - Laboratori Nazionali di Riferimento
  Descrive i Laboratori Nazionali di Riferimento previsti dal Reg. (CE) n.882/2004 e dal Reg. (CE) n. 1538/91 ed i Centri di Referenza Nazionali;
• C - Misure di coordinamento
  Descrive le misure che garantiscono la cooperazione ed il coordinamento delle attività nell'ambito di ciascuna Autorità competente e tra le diverse Amministrazioni responsabili per uno stesso settore;
• D - Formazione
  Descrive le disposizioni adottate per garantire che il personale che effettua i controlli ufficiali possieda le qualifiche, la formazione e le competenze necessarie per effettuare tali controlli in modo efficace.

I laboratori designati per effettuare le analisi dei campioni prelevati dalla autorità competenti deputate ai controlli ufficiali in sicurezza alimentare sono:

• Istituto Zooprofilattico Sperimentale di Lazio e Toscana
• ARPA LAZIO

Istituto zooprofilattico Lazio e Toscana

Con la Legge regionale 29 dicembre 2014, n. 14 è stata ratificata l’Intesa tra Regione Lazio e Regione Toscana per il riordino dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale. L’Intesa stabilisce che l’Istituto zooprofilattico sperimentale di Lazio e Toscana (IZSLT) opera nell’ambito del servizio sanitario, erogando gratuitamente alla Regione Toscana, alla Regione Lazio e alle Aziende Unità Sanitarie Locali, le prestazioni e le collaborazioni tecnico-scientifiche che concorrono alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza, salvo le prestazioni poste a carico delle Regioni e delle Aziende Unità Sanitarie Locali dalla normativa vigente in materia.

Arpa Lazio

L’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Lazio è, ai sensi della L.R. n. 45/1998,  un ente strumentale della Regione Lazio. L’ARPA LAZIO effettua le attività di cui all’art. 3 della suddetta legge ed in particolare, nell’ambito della sicurezza alimentare, svolge attività di supporto tecnico-analitico per i Dipartimenti di Prevenzione delle Aziende USL, ad eccezione delle specifiche attività demandate ad altri enti ed istituti da leggi regionali o nazionali (art.3 comma 1 lettera c)).

Nell’ambito del Piano regionale della Prevenzione è previsto lo sviluppo di protocolli di collaborazione tra ospedali/laboratori di diagnostica/ sorveglianza umana e laboratori deputati alla diagnostica/sorveglianza nel settore alimentare e veterinario che garantiscano un panel di analisi routinarie per la diagnosi di malattie trasmissibili dagli animali e con gli alimenti (almeno il set di patogeni previsti dalla direttiva 2003/99), conforme ai migliori standard internazionali.

Al fine di assicurare professionalità e competenze adeguate al personale che effettua i controlli ufficiali, la Regione organizza attività di formazione, così che la preparazione sia standard e uniforme in tutte le strutture territoriali. Il format dei moduli formativi sarà successivamente trasferito  alle Aziende Unità Sanitarie Locali, incaricate di programmarne e attuarne il mantenimento nel tempo. I dettagli circa alcuni progetti formativi saranno contenuti anche nel Piano regionale per la Prevenzione.

L’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Lazio è, ai sensi della L.R. n. 45/1998,  un ente strumentale della Regione Lazio. L’ARPA LAZIO effettua le attività di cui all’art. 3 della suddetta legge ed in particolare, nell’ambito della sicurezza alimentare, svolge attività di supporto tecnico-analitico per i Dipartimenti di Prevenzione delle Aziende USL, ad eccezione delle specifiche attività demandate ad altri enti ed istituti da leggi regionali o nazionali (art.3 comma 1 lettera c)).

• Regolamento - n. 882 del 29/04/2004
• Decreto Legislativo - n. 193 del 06/11/2007
• Direttiva - n.41 del 2004
• Decreto Legislativo - n.267 del 18/08/2000
• Legge Regionale - n.14 del 29/12/2014
• Decreto del Presidente della Repubblica - n.1199 del 24/11/1971
• Legge regionale - n. 30 del 05/07/1994
• Legge regionale - n.14 del 06/08/1999
• Legge - n. 689 del 24/11/1981
• Direttiva - n. 99 del 17/11/2003
• Sentenza - n. 2893 del 09/06/2014