Le unioni erano disciplinate dalla legge 142/90 (art. 26) come momento necessario e transitorio di passaggio per lo scioglimento e la conseguente fusione degli enti interessati. L'Unione nasceva, pertanto, come istituto preparatorio alla fusione dei piccoli comuni al fine di consentirne una fase di sperimentazione della nuova aggregazione, preparare gradualmente i cittadini e le strutture, verificare la funzionalità e l' efficienza degli organi e dei servizi unificati.

Con la legge 265 e con il raccordo normativo operato dal Testo Unico sono infatti sostanzialmente mutate le prospettive e le finalità stesse delle Unioni, non più proiettate verso una fusione coatta ma concretamente incentivate a favorire la creazione di nuove e più efficienti forme di associazionismo fra comuni di minore dimensione demografica. altre novità essenziali alla base della nuova disciplina sono l'eliminazione del vincolo della fusione, l'abrogazione del limite dei 5.000 abitanti precedentemente previsto per i comuni partecipanti all'Unione, la regolamentazione con decreto del Ministro dell'Interno di incentivi statali previsti per la realizzazione delle Unioni e del raggiungimento delle loro finalità, la previsione di interventi regionali aggiuntivi.

L'Unione diventa così una concreta alternativa alle convenzioni ed ai consorzi.

Qualsiasi comune, di qualsiasi dimensione demografica, può decidere di creare un'Unione con altro comune. Per la nascita giuridica dell' ente basta l'approvazione nel medesimo testo deliberativo dello schema di atto costitutivo e dello statuto.
I sindaci successivamente stipuleranno l'atto costitutivo ai fini della creazione dell'ente utilizzando lo schema adottato dai Consigli comunali. La deliberazione dello statuto e dell'atto costitutivo deve essere identica in ogni comune. L'Unione è, dunque, un ente derivato nel quale le norme statutarie sono suscettibili di procurare gli effetti desiderati solo se ricevono l'adesione da parte di tutte le amministrazioni comunali che in quella Unione si riconoscono.

L'atto costitutivo individua gli enti aderenti, le finalità, la durata dell'Unione. L'unico organo politico espressamente previsto è il Presidente dell'Unione, a differenza della legge precedente nella quale erano individuati in analogia con gli altri enti locali, i classici organi Consiglio, Giunta, Sindaci /Presidente.